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西部地区环境政策适用情况与政策需求调查报告

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    论文关键词:环境政策评1什 环境政策需求 西部地区 
  论文摘要:本文对西部地区环境保护政策的适用情况与政策需求’调查问卷进行了分析。结果表明,现i亍环境保护政策总体上在西部地区是适用的,环境管理政策、环保产业政策和环境经济政策在西部地区的适用性好于环境技术政策;综合决策、公参与和清洁生产等引导性环境保护政策得到普遍认可。在环境保护政策需求方面,对综合决策和环境投入的需求最为突出。 
  在中央作出西部大开发的战略部署后,研究制定相应的环境保护政策就成为一项重要而紧迫的工作。在这个过程中,必须首先了解和评价现行环境保护政策在西部地区的适用性,再在此基础上了解和掌握西部地区对环境保护政策的需求。为此,前不久我们在开展西部大开发环境保护政策研究中,对西部地区环保部门的领导同志进行了一次“西部地区环境保护政镱适用情况与政策需求”的问卷调查,西部地区12个省、自治区、直辖市环保局长(均为正局长)亲自答题并写下了许多重要的意见。现将调查过程和结论总结如下。 
  1调查问卷内容设计 
  这次同卷设计了两方面内容:(1)现有环境保护政策在西部地区的适用情况;(2)西部地区对环境保护政策的需求c这里所说的环境保护政策分为环境管理政策、环境经济政策、环境技术政策、环保产业政策和其他政策等几大类。请西部地区12位省级环保局长根据实际工作经验,对这些政策在西部地区的适用性进行打分,必要时作出说明,并对西部地区需要哪些环境保护政策提出意见。l2位局长都认真作了政策评分,大部分局长还对得分进行了说明。我们计算了各项政策的平均分,并把说明意见综台归纳在一起,结果如下。 
  2调查结果 
  2.1对现行环保政策适用性的评价(见表1、2…34 5) 
  2.2西部地区对环境保护政策的需求(见表6) 
  3现行环境保护政策在西部地区总体上是适用的 
  在所有备类环境保护政策中,除环境管理政策中的“创建国家环境保护模范城市一项外,其余都得到肯定或基本肯定,这说明总体来看,我国现行环境保护政策在西部地区有较好的适用性。对创建环境保护模范城市,西部地区由于自然条件的限制,环境本底值很高,按照“国家环境保护模范城市”所列指标,有些指标(如总悬浮颗粒物)很难达到要求,影响了西部地区城市剖建环境保护模范城市的积极性。 
  (1)环境管理政策适用性较好.不同政策的适用性差异较大。环境管理政策在西部地区适应性较好.发挥作用较大。在政策效果上.工业污染防治的政策要好于生态环境保护的政策,




  老的环境政策(三同时”制度、环境影响评价制度等)要好于新的环境政策(城市环境综合整治定量考核制度和创建国家环境保护模范城市等J。 
  (2)环境经济政策可以实行,作用有待加强:环境经济政策在西部地区都可以施行。其中,效果最好的为排污收费制度,其次为金融信贷政策和财税政策,环境保护投入政策效果最差。环境经济政策存在的问题包括:由于宣传力度不够.财政、税务部门颁布的新税减免、实行零税率、免增值税、进口税优惠等政策,很多企业甚至环保部门了解不多另外商业银行实行自主经营,在些环保项目上,金融信贷相关政策也难落实。环保投资的筹集渠道单一,投资的行为方式和管理方式严重滞后于社会整体的市场化进程等。 
  (3)环境技术政策有适用性但效果较差:虽然环境技术政策在西部地区可施行,却是5类环境政策中效果最差的,说明环境技术政策在西部地区还需要做较大改进。一是映乏有救的监督检查和责任追究手段。如对结合技术改造防治工业污染的政策.应该参照新建项目“三同时”一样有严格明确的要求.技术改造必须把治理污染作为重要的内容和目标。二是由于西部地区经济发展水平较低,一些政策还难以实行或达不到政策设计的预期效果。如为控制煤烟型大气污染,要大力推广型煤并逐步限制原煤散烧。但是由于西部地区相当一部分老百姓没有清洁燃料,很多县没有型煤厂,在产煤区用型煤还难推广:因此,急需针对上述问题寻找一些替代政策。

(4)环保产业政策适用性好但落实不够。现行的促进环境保护的产业发展的政策在西部地区都是可行的,但需要提高落实程度。局长们认为,建立环保产业发展专项资金的思路很好在产业政策调整中优先发展环保产业也更多地依赖于各级政府的重视程度。由于西部地区环保产业发展尚处于起步阶段,目前还不能完全依靠自身发展壮大,一定时期内还需要得到政府的扶持与保护 
  (5)引导性的环境政策得到较高认可=调查中,找们列举了5项预防为主的非强制性环境政策(综合决策、公众参与、1S014000、清洁生产和环境标志),这5项政策的平均分比前4类政策都高,这表明西部地区可以接受比较超前的环境政策。西部开发中,西部地区可能跨越末端治理的老路,更早地进入预防为主的阶段从国际上环境政策的发展历程来看,环境政策的制定可以分为两大类:第一类是针对污染物控制的政策,如控制大气污染的烟气脱硫设施政策。第二类是以预防为主的政策,如清洁生产。早期的环境政策基本上咀第一类为主随着科学技术的进步和更复杂环境问题的产生,第二类环境政策在环境保护中发挥着越来越重要的作用。 
  4在环境政策需求方面,综合决策和环境投入最为突出 
  通过调查,所列的7项环境政策西部地区都很需要。此外局长们还补充了“建立绿色GDP考核指标和“建立区域环境补偿机制”等政策 
  (1)对“参与西部大开发的战略规划、经济发展计划等重大决策过程”需求非常迫切。局长们对参与西部大开发的战略规划、经济发展计划等重大决策过程的重要作用十分重视,认为参与重大决策,特别是参与产业结构调整,有利于把些能定在西部地区的高新产业吸引过去,淘汰些规模小、污染严重的企业。“这是解决西部地区环境问题的关键,环保部门应当参与决策,提出意见,形成西部开发的各个领域整体政策”参与重大决策过程,关键是要保证环保部门有参与决策的权利,目前综合决策在西部地区进展不明显,关键是要在保障措施上有所突破,建立切实可行的综台决策及其考核奖惩的体制。 
  (2)“增加环保投入”是最普遍的政策要求。在西部大开发中实现环境保护跨越式发展,必须解决环保投入问题,这是西部地区最强烈的政策要求之一。“没有投入就不会有跨越,几乎每位局长都强凋“要下大决心加大投入”。有的强词“要建立有教、可靠的投入机制.要有具体的渠道和督查手段,落到实处。关于增加环保投入的方式,主要是依靠制定政策,开辟多渠道的资金来源。有的提出,在西部大开发中,国家应增加对环保系统的专项补助经费。青海、西藏等省匿提出应建立长江、雅鲁藏布江等江河源头保护基金。贵州省建议国家设立环境保护行政执法专项资金,并增加对西部重点工业污染源樗染防治资金的投入 

  (3)强化环保部门的执法权力和执法权威”是重点需求之一西部地区环保部门认为处罚权力不足是现行环保法规未能很好贯彻执行的主要原因。环保部门能行使环境行政处罚的只是警告、数额有限的罚款、责令停止生产和使用某些产品、责令重新安装使用环保设施等,但是如果企业不服从环保部门的行政处罚,继续违法生产使用或拒不重新安装使用,则只能等到行政复议期满,行政处罚生效后.申请人民法院强制执行,这就可能已对环境造成了不可弥补的损害。卫如限期治理、责令关停等,必须由相应的人民政府发出命令,过程比较长,环保部门受到的掣肘比较大.法律规定的执法权力打了折扣。环保部门对非法所得及非法财物无权没收也影响到环保部门执法权威。总之环保部门执法地位不够有力是一个很大的制约,因此西部地区希望政府赋予环保部门必要的管理权力和执法权力强化或硬化环保部门的权威,这应该是西部大开发环境保护的重点政策之一。 
  (4)迫切需要加强西部地区环境保护能力建设。西部地区另外一项比较迫切的政策需求是加强环境保护能力建设。各地普遍希望借西部大开发之良机,把环境保护能力切实加以改善,真正在能力上有所“跨越”.否则.政策再多也无人操作。关于如何改善环境保护能力.除希望国家和东部地区给予支持外,还要求国家制定专门的环境保护能力建设政策,包括在西部环保机构设置方面提出明确的目标要求等。新疆自治区提出,在西部大开发中,将集中一定财力,改善环境监测和装备条件,实现部分地区空气质量自动监测,并建立生态环境监测指标体系 
  (5)对动员社会力量参与环境保护工作”寄予较大希望。在西部地区.一直以来公众参与等社会性环境政策总体上不占太大位置,但在这次进行的环境政策需求调查中,西部地区普遍对“动员社会力量参与环境保护工作”寄予了很高的希望,局长们对此类政策赋值较高,将其视为新的环境政策的实施途径,同时也指出目前缺少参与渠道和保障措施。这说明社会力量在环境保护中的作用和潜力正在得到重视和开发,也说明西部地区可以接受比较超前的环境政策。 
  (6)“制定对西部地区环境保护的外部支援政策居于重要地位。在西部地区的政策需求中,对于国家支持、东西互助提出了很多希望,主要反映在以下方面;①政策倾斜,国家对西部地区不要按照东部地区的标准来要求西部地区,避免一刀切;②计划倾斜,在分配污染物排放总量时,应考虑西部地区经挤发展和环保投入承受能力,不能要求西部与东部承担相同的污染物削减义务;③投入倾斜,在安排环境能力建设时.应更多地考虑西部地区的困难,尽可能把有限的资金补助给西部地区,起到雪中进炭的作用,尽快加强西部地区环保部门的管理和执法能力;④项目倾斜,西部地区作为资源输出地承担着更多的结构型污染,污染集中,治理困难,应该考虑在西部地区安排一些由国家投入的污染治理项目,解决一些突出的环境问题;⑤财政倾斜,西部地区输出了大量能源和资源.把生态破坏和环境污染留给了自己,应该在环境保护方面也考虑甩财政转移支付的手段.对西部地区进行环境保护补偿;⑥对口支援,东部地区帮助西部地区加强能力建设,培训不同层次、不同类型的环境管理和技术人才,东西部之间环保部门工作人员定期变换岗位,东部地区向西部提供环保器材等。


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